SEI/PML - 17636710 - PGM: Parecer Jurídico

ASSUNTO: Análise jurídica da minuta de Edital visando à pré-qualificação de materiais descartáveis (papel higiênico), sob a égide da Lei nº 14.133/2021.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO AUXILIAR DE PRÉ-QUALIFICAÇÃO DE BENS (ART. 80 DA LEI Nº 14.133/2021). MATERIAIS DESCARTÁVEIS. ANÁLISE DE MINUTA DE EDITAL E ANEXOS. VÍCIOS IDENTIFICADOS: 1. ERRO MATERIAL NO ATO DE AUTORIZAÇÃO DE ABERTURA (OBJETO DIVERSO). 2. FUNDAMENTAÇÃO LEGAL EQUIVOCADA NO EDITAL. 3. EXIGÊNCIA DE DOCUMENTAÇÃO AMBIENTAL DE TERCEIRO (FABRICANTE) COM POTENCIAL RESTRITIVO À COMPETITIVIDADE. 4. CONTRADIÇÃO INTERNA QUANTO AO APROVEITAMENTO DE PRÉ-QUALIFICAÇÕES EXTERNAS. 5. REGIME SANCIONATÓRIO COM MULTA FIXA EM DESCONFORMIDADE COM OS CRITÉRIOS DE DOSIMETRIA LEGAIS. 6. PRAZO DE IMPUGNAÇÃO INCOMPATÍVEL COM O CARÁTER PERMANENTE DO CERTAME. NECESSIDADE DE SANEAMENTO INTEGRAL. PARECER PELA APROVAÇÃO COM RESSALVAS, CONDICIONADA AO ATENDIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES.

1. Trata-se de consulta jurídica formulada pela Secretaria Municipal de Gestão Pública, instrumentalizada por meio do expediente de Solicitação de Consulta Jurídica (17565704), por meio do qual se submete à análise desta Procuradoria-Geral do Município a minuta do Edital de Pré-Qualificação nº PQ/SMGP ____/2026 (17565161) e seu anexo (17565259), que descreve os itens a serem pré-qualificados. O procedimento em questão tem por objeto a pré-qualificação de materiais descartáveis, especificamente papel higiênico em diferentes metragens, com o fito de otimizar e conferir maior celeridade e eficiência a futuros certames licitatórios, conforme justificativa apresentada no Termo de Referência (17358008).

2. A instrução processual teve início com a fase de planejamento, formalizada no bojo do Processo SEI nº 19.008.239772/2025-54. Nele, consta o Termo de Referência (17358008), que delineia o objeto, a justificativa da contratação, os requisitos técnicos e as condições para a avaliação de amostras. A justificativa para a instauração do procedimento de pré-qualificação ancora-se na necessidade de "reduzir o prazo de tramitação dos processos licitatórios principalmente referente aos prazos legais de apresentação de amostras e suas análises e ao mesmo tempo adquirir materiais com a qualidade que se espera, com o propósito de tornar os processos licitatórios mais eficientes" (17358008, item 2.4).

3. Subsequentemente, no Processo SEI nº 19.008.016022/2026-97, a Diretoria de Gestão de Licitações e Contratos procedeu à análise de admissibilidade (17380036), com base no Checklist de Pré-Qualificação (17379942), culminando na autorização para a abertura do procedimento administrativo licitatório pelo Secretário Municipal de Gestão Pública (17380085), datada de 28 de janeiro de 2026.

4. Neste ponto, cumpre registrar uma grave inconsistência documental. O Despacho de Abertura de Processo Administrativo Licitatório nº 305/2025 (17380085), que deveria autorizar o presente procedimento, refere-se a objeto diverso, qual seja, "Pré qualificação de Equipamentos de Proteção Individual EPI e Equipamentos de Proteção Coletiva EPC". Tal discrepância macula a validade do ato autorizativo para o objeto em análise (papel higiênico), configurando vício material que demanda saneamento.

5. Ato contínuo, a área técnica elaborou a minuta do Edital de Pré-Qualificação (17565161) e o Anexo com o descritivo dos itens (17565259), os quais constituem o cerne da presente análise. A Solicitação de Consulta Jurídica (17565704) requer manifestação desta Procuradoria sobre a legalidade dos referidos documentos, em conformidade com o disposto na Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

7. A Lei nº 14.133/2021, em seu Título II, Capítulo X, instituiu os denominados "Instrumentos Auxiliares" das licitações e contratações, dentre os quais se insere a pré-qualificação, disciplinada especificamente em seu artigo 80. Este procedimento é definido pelo inciso XLIV do artigo 6º como um "procedimento seletivo prévio à licitação, convocado por meio de edital, destinado à análise das condições de habilitação, total ou parcial, dos interessados ou do objeto".

8. O objetivo precípuo deste instrumento é a otimização dos processos de contratação pública, conferindo maior racionalidade, celeridade e eficiência, ao permitir que a Administração Pública realize, de forma antecipada, uma análise criteriosa ou das condições de habilitação dos potenciais licitantes (pré-qualificação subjetiva) ou da conformidade técnica de determinados bens que pretende adquirir (pré-qualificação objetiva). No caso em apreço, o procedimento visa à pré-qualificação de bens – papel higiênico –, enquadrando-se, portanto, na hipótese do inciso II do artigo 80 da referida lei.

9. A instauração de um procedimento de pré-qualificação, por ser um ato administrativo que antecede e potencialmente condiciona futuras licitações, deve pautar-se pela estrita observância aos princípios que regem a contratação pública, elencados no artigo 5º da Lei nº 14.133/2021, com especial destaque para os princípios da isonomia, da impessoalidade, da competitividade, da publicidade, da razoabilidade e da vinculação ao instrumento convocatório.

10. Passa-se à análise pormenorizada dos documentos submetidos a esta consultoria, à luz das disposições legais pertinentes.

11. Antes de adentrar o mérito da minuta editalícia, é imperioso destacar vícios formais e materiais identificados na fase de instrução processual que comprometem a regularidade do procedimento e necessitam de saneamento prioritário.

12. Primeiramente, conforme já mencionado no relatório, o Despacho de "Abertura de Processo Administrativo Licitatório Nº 305/2025" (17380085), assinado pela autoridade competente, autoriza a abertura de procedimento para pré-qualificação de "Equipamentos de Proteção Individual EPI e Equipamentos de Proteção Coletiva EPC". O objeto é manifestamente diverso daquele que se pretende pré-qualificar, qual seja, "materiais descartáveis (papel higiênico)". Este erro material compromete a validade do ato autorizativo, que é um pressuposto para o desenvolvimento regular do processo. A ausência de uma autorização válida e específica para o objeto em questão vicia os atos subsequentes. Desse modo, é fundamental que a autoridade competente exare novo despacho de autorização, devidamente fundamentado e com a correta indicação do objeto, sanando a irregularidade apontada.

13. Ademais, a análise do "Checklist Pré Qualificação" (17379942), documento que deveria orientar e verificar a regularidade da instrução, revela-se deficiente e contraditória com os demais documentos do processo. No item 4, alínea "i", questiona-se a "Indicação de documentos específicos (registros, licenças) para apresentação junto com a amostra", ao que o servidor responsável assinalou "NC" (Não Consta) (17379942). Todavia, tanto o Termo de Referência (item 2.3.1) quanto a minuta do edital (item 3.4) expressamente exigem a apresentação do Cadastro Técnico Federal (CTF/APP) e da Licença Ambiental do fabricante. De igual modo, o item 7 do mesmo checklist, que indaga se "Serão aceitos produtos pré qualificados por outros órgãos ou entidades da Administração Pública?", também foi assinalado como "NC", quando a minuta do edital, como se verá adiante, trata do tema de forma contraditória. Tais inconsistências demonstram uma falha no controle da primeira linha de defesa, sugerindo a necessidade de revisão dos procedimentos internos de verificação.

14. A análise da minuta do Edital de Pré-Qualificação (17565161) revela pontos que demandam correção e aperfeiçoamento para sua plena adequação ao ordenamento jurídico.

15. O quadro-resumo inicial do edital, no campo "Modalidade", indica como fundamento o "Art. 28, I da Lei 14.133/2024". (17565161). Identificam-se aqui três equívocos. Primeiro, a pré-qualificação não é uma modalidade de licitação, mas um procedimento auxiliar, conforme o artigo 78, inciso II, da Lei. O artigo 28 trata das modalidades de licitação (Pregão, Concorrência, etc.). O fundamento legal para a realização do presente procedimento encontra-se no artigo 80 da Lei nº 14.133/2021. Segundo, o ano da lei está incorreto, devendo constar "2021". Terceiro, o inciso I do artigo 28 refere-se ao pregão, o que não se aplica como fundamento para a instauração de uma pré-qualificação. Recomenda-se a supressão do campo "Modalidade" ou sua correta adequação para "Procedimento Auxiliar", com a devida fundamentação no artigo 80 da Lei nº 14.133/2021.

16. Os itens 2.1 e 2.2 da minuta estabelecem, acertadamente, que o procedimento ficará permanentemente aberto para a inscrição de interessados e que a pré-qualificação terá validade de 01 (um) ano, podendo ser atualizada e prorrogada por igual período (17565161). Tais disposições estão em harmonia com o disposto nos parágrafos 2º e 8º do artigo 80 da Lei nº 14.133/2021, que visam garantir a ampla competitividade e a constante atualização do rol de licitantes e bens aptos a contratar com a Administração.

17. Este é um ponto nevrálgico da análise. O item 3.4 da minuta do edital, replicando o Termo de Referência, exige que os interessados apresentem, juntamente com as amostras, o "Cadastro Técnico Federal de Atividades Poluidoras e/ou utilizadoras de Recursos Ambientais (CTF/APP) do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA)" e a "Licença Ambiental", ambos "do Fabricante do produto" (17565161).

18. A exigência de qualificação técnica, conforme o artigo 67 da Lei nº 14.133/2021, deve ser restrita à documentação indispensável à comprovação da capacidade do licitante de executar o objeto. Embora a preocupação ambiental seja um vetor do desenvolvimento nacional sustentável, princípio insculpido no artigo 5º da Lei, a forma como a exigência foi posta no edital pode configurar restrição indevida à competitividade. Ao impor a um interessado, que pode ser um mero distribuidor ou revendedor, a obrigação de apresentar documentos de titularidade de terceiro (o fabricante), a Administração cria um embaraço significativo, que pode não ser transponível por todos os potenciais competidores em igualdade de condições.

19. Muitos distribuidores podem não ter acesso direto a tais documentos ou podem depender da boa vontade do fabricante para obtê-los, o que cria uma barreira de entrada e favorece a participação direta dos próprios fabricantes ou de seus distribuidores exclusivos. Tal exigência, portanto, deve ser sopesada à luz dos princípios da razoabilidade e da competitividade. A finalidade da norma (garantir a origem ambientalmente regular do produto) pode ser alcançada por meios menos restritivos.

20. Recomenda-se, assim, a alteração da cláusula, de modo a permitir que o interessado demonstre a regularidade do produto por outros meios, como, por exemplo, a apresentação de uma declaração formal, sob as penas da lei, de que o produto ofertado é oriundo de fabricante que detém as devidas licenças ambientais, facultando-se à Administração, a qualquer tempo, a realização de diligências para verificar a veracidade da informação, inclusive com a solicitação dos documentos originais. Essa abordagem equilibra a necessidade de controle ambiental com a imperiosa busca pela ampliação da competição.

21. Acaso, a DGLC entenda de modo oposto, basta motivar tecnicamente nos termos do inciso VII do artigo 50 da Lei 9784/99.

22. O edital apresenta uma contradição insanável no que tange ao aproveitamento de pré-qualificações realizadas por outros entes públicos. O item 3.8 afirma categoricamente que "Não serão aceitos produtos pré qualificados por outros órgãos ou entidades da Administração Pública" (17565161). Em flagrante oposição, o item 2.5.1 estabelece que "Para fins de aproveitamento de pré qualificação realizada por outro órgão ou entidade, deverá ser analisado, pelo demandante, se as exigências realizadas para a pré qualificação do produto são compatíveis com as exigências feitas pelo Município".

23. A coexistência de duas normas conflitantes no mesmo instrumento convocatório gera insegurança jurídica e viola o princípio da clareza e da vinculação ao edital. Embora a Lei nº 14.133/2021 não obrigue a aceitação de pré-qualificações externas, a adoção de tal prática, desde que devidamente balizada por critérios de compatibilidade e equivalência, alinha-se aos princípios da eficiência e da economicidade. Recomenda-se, portanto, a supressão do item 3.8 e o aprimoramento da redação do item 2.5.1, detalhando o procedimento para a análise de compatibilidade, a fim de que a Administração estabeleça uma regra unívoca sobre a matéria.

24. O Capítulo 5 da minuta do edital, que trata das sanções, estabelece um regime que não se coaduna integralmente com o que preceitua a Lei nº 14.133/2021. O item 5.2 fixa uma multa de "R$ 500,00 (quinhentos reais)" para infrações como a apresentação de documentação falsa ou a prática de fraude. 17565161

25. O artigo 156 da Lei nº 14.133/2021 estabelece um sistema de dosimetria da pena, que deve considerar "a natureza e a gravidade da infração cometida", "as peculiaridades do caso concreto", "as circunstâncias agravantes ou atenuantes" e "os danos que dela provierem para a Administração Pública". A sanção de multa, por sua vez, é definida em seu § 3º em um patamar variável, entre 0,5% e 30% do valor do contrato licitado ou celebrado. A fixação de um valor nominal e irrisório como R$ 500,00 desconsidera a necessária proporcionalidade entre a conduta e a sanção, além de não possuir o efeito dissuasório pretendido pela lei.

26. Desse modo, sugere-se a completa reformulação do Capítulo 5 do edital, para que este faça remissão ao regime sancionatório previsto nos artigos 155 a 163 da Lei nº 14.133/2021 e ao Decreto Municipal 1462/2022, assegurando que o processo sancionatório observará o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e os critérios de dosimetria legalmente estabelecidos.

27. O item 6.5 da minuta prevê o prazo de 3 (três) dias úteis para a interposição de recurso contra o indeferimento da pré-qualificação, o que está em conformidade com o artigo 165, inciso I, alínea 'a', da Lei nº 14.133/2021.

28. Contudo, a regra para impugnação do edital, contida no item 6.2, mostra-se inadequada. Ela estabelece o prazo de "até 3 (três) dias úteis antes da data estabelecida para início do recebimento das amostras" (17565161). Ocorre que o procedimento de pré-qualificação, por sua natureza, ficará "aberta permanentemente para a inscrição de interessados" (item 2.1 do edital), não havendo uma única "data de início do recebimento das amostras". 17565161 A redação, portanto, é contraditória e gera incerteza quanto ao exercício do direito de impugnação.

29. O artigo 164 da Lei estabelece que qualquer pessoa pode impugnar o edital até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura do certame. Em um procedimento de fluxo contínuo como a pré-qualificação, a melhor interpretação é que o edital pode ser impugnado a qualquer tempo, devendo a Administração responder no prazo legal. Recomenda-se, pois, a alteração do item 6.2 para refletir essa natureza permanente, desvinculando o prazo de impugnação de uma data específica inexistente e garantindo o pleno exercício do controle social sobre o ato convocatório.

30. Diante de todo o exposto, e com o objetivo de conformar o procedimento aos ditames da Lei nº 14.133/2021 e aos princípios da Administração Pública, recomenda-se à Secretaria Municipal de Gestão Pública a adoção das seguintes providências, antes da publicação do edital:

(i) Saneamento da Autorização de Abertura: Exarar novo despacho de autorização de abertura do procedimento administrativo, corrigindo o objeto para "Pré-qualificação de materiais descartáveis (papel higiênico)", em substituição ao ato constante do SEI 17380085;

(ii) Correção da Fundamentação Legal do Edital: Retificar o quadro-resumo inicial da minuta do edital, substituindo a errônea referência à "Modalidade Art. 28, I da Lei 14.133/2024" pela correta fundamentação do procedimento no "Art. 80 da Lei nº 14.133/2021";

(iii) Revisão das Exigências de Qualificação: Reavaliar a exigência de apresentação do CTF/APP e da Licença Ambiental do fabricante, prevista no item 3.4 do edital, de modo a mitigar o potencial restritivo à competição. Sugere-se a substituição pela exigência de uma declaração do proponente, sob as penas da lei, de que o produto atende às normativas ambientais, facultando-se à Administração a realização de diligências para comprovação.

(iv) Eliminação de Contradição Interna: Suprimir o item 3.8 da minuta do edital e aprimorar a redação do item 2.5.1, definindo de forma clara e unívoca o procedimento para análise e eventual aceitação de pré-qualificações de produtos realizadas por outros órgãos ou entidades, garantindo a coerência interna do instrumento convocatório;

(v) Adequação do Regime Sancionatório: Reformular integralmente o Capítulo 5 da minuta do edital, afastando a previsão de multa com valor fixo e fazendo remissão expressa ao regime de infrações e sanções administrativas previsto nos artigos 155 a 163 da Lei nº 14.133/2021 e em eventual regulamentação municipal, de modo a assegurar a observância do devido processo legal e dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade na dosimetria das penas;

(vi) Clarificação do Prazo de Impugnação: Alterar a redação do item 6.2 do edital, para tornar o prazo de impugnação compatível com o caráter permanente do procedimento de pré-qualificação, garantindo que qualquer cidadão ou interessado possa questionar os termos do edital a qualquer tempo;

(vii) Revisão dos Controles Internos: Orientar a área técnica responsável para que revise seus instrumentos de verificação, como o "Checklist" (17379942), a fim de garantir que reflitam com fidedignidade as exigências e condições estabelecidas nos documentos da fase preparatória, como o Termo de Referência e a minuta do Edital, fortalecendo a primeira linha de defesa no controle dos atos administrativos.

31. Ante o exposto, uma vez que os vícios identificados são, em sua maioria, sanáveis, o parecer é pela aprovação com ressalvas (17565161) condicionando a publicação do edital à integral implementação das recomendações constantes do item III deste pronunciamento. Uma vez sanadas as irregularidades, o procedimento poderá ter seu regular prosseguimento, em conformidade com a legislação vigente e o interesse público.

32. Ressalva-se o juízo de mérito da Administração e os aspectos técnicos, econômicos e financeiros, que escapam à análise jurídica deste órgão de consultoria.

33. Registre-se, por fim, que não há determinação legal a impor a fiscalização posterior de cumprimento de recomendações feitas. Eis o teor do BPC nº 05: "Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas".

André Fustaino Costa

Procurador do Município de Londrina

OAB/PR - 47181 matr. 152439

Documento assinado eletronicamente por André Fustaino Costa, Procurador(a) do Município, em 05/02/2026, às 13:29, conforme horário oficial de Brasília, conforme a Medida Provisória nº 2.200-2 de 24/08/2001 e o Decreto Municipal nº 1.525 de 15/12/2017.

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